Aims & Scope

일본은 한자권 국가임에도 우리나라와 중국과 같이 ‘Geopark’를 ‘지질공원(地質公園)’으로 사용하고 있지 않다. 대신 ‘Geopark’를 일본어 발음(ジオパーク)대로 표기하여 사용하고 있다. JGN (Japanese Geoparks Network)은 일본 지질공원들의 네트워크로서 2007년 10월, 13개 지질공원들이 모여 비영리법인으로 설립되었으며, 현재 정회원 39개 공원과 준회원 17개 공원으로 구성되어 있다(Japanese Geoparks Network, 2016). JGN은 지질공원의 교육, 관광 활동, 정보의 보급, 인증 지원 등의 업무를 수행하고 있으며, 도쿄에 사무국을 두어 운영하고 있다. JGN은 ‘일본 지오파크위원회’의 심의를 거쳐 가입할 수 있으며, 가입 시 정회원 공원은 연회비로 20만엔을 준회원은 10만엔을 납부하여야 한다.

‘일본 지오파크위원회’는 지오파크의 평가, JGN 정회원, 준회원 가입 심의, 세계지질공원 신청 후보지 결정 등을 하고 있으며, 사무국은 일본 산업기술총합연구소에 두고 있다. ‘지오파크 위원회’는 민간단체로서 일본 지질 및 지리분야 학회의 추천 전문가 12명으로 구성되어 있으며, 정부기관관련 인사는 참여하고 있지 않다. ‘일본 지오파크 위원회’에서는 유네스코에서 정한 가이드라인을 참고하여 자체적으로 JGN 가입 신청서 작성 절차 및 심사 기준을 설정하였다. 그러나 우리나라처럼 면적과 명소 수 등 인증기준을 별도로 정하고 있지는 않다.

이렇듯 일본에서는 지질공원 운영이 중앙정부가 아닌 지방자치단체와 민간주도로 이루어지고 있다. 지질공원 전담조직은 공원별 특성에 따라 지자체의 지원을 받는 추진 협의체(Promotion council), 지자체, 민간기관, NGO 등 다양하다. 이와 같은 구조는 지질공원이 본래 추구하는 운영모델인 상향식(Bottom-up) 방식으로서 지질공원 활성화를 위한 좋은 모델로 판단된다. 그러나 이러한 방식은 지방자치제도와 민간의 활동이 활성화되지 않은 국가들에서는 지질공원의 추진을 더디게 할 수 있는 단점이 있다.

일본 지질공원의 영역(범위)의 설정은 행정구역으로 설정된 사례들이 많으나 일부 지질공원들은 지질학적 특징, 타 보호지역(국립공원 등) 영역을 고려하는 등 다양하다(Japanese Geoparks Network, 2016). 예를 들어, 일본 사쿠라지마, 킨코완 지오파크(桜島, 錦江湾)의 경우에는 칼데라를 중심으로 원형상으로 영역을 설정하였으며, 미나미알프스 지오파크의 경우에는 지질학적요소인 일본 중앙구조선(中央構造線)을 따라 지질공원을 설정하였고, 산인 지오파크는 행정구역이 아닌 산인국립공원의 범위를 참고하여 영역을 설정하였다. 일본 오키섬 지오파크의 경우에는 오키섬의 해안선을 기준으로 1 km까지 영역을 설정하기도 하였다(그림 1).

Fig. 1. 
Examples of boundaries of geoparks in Japan (Source: JGN, 2016, http://geopark.jp/en/).

일부 일본의 지질공원들은 특이하게도 지질명소(geosite)안에 소규모의 지오포인트(geopoint)를 두고 있는 경우가 있다. 이는 일본에서 지질공원 활동이 처음 시작될 무렵에는 지질학적인 명소 등을 ‘지오포인트’라 칭하고 이것이 모인 복수의 ‘지오포인트’의 집합을 ‘지오사이트’로 불러 왔기 때문이다. 그러나 하나의 ‘지오포인트’가 그대로 ‘지오사이트’가 되는 등 ‘지오포인트’와 ‘지오사이트’의 구분이 명확하지 않은 문제들이 발생되면서 현재는 ‘지오포인트’라는 용어를 사용하지 않고 있다.

중국은 일본과는 달리 중앙정부의 주도로 국가지질공원제도를 운영하고 있다(Chinese Academy of Geological Science, 2016). 중국 정부부처인 국토자원부(지질환경과)에서 지질유산 보호, 지질공원 관리업무를 수행하고 있다. 중국에서 국가지질공원이 되려면 국토자원부에서 설치한 ‘국가지질유적평가위원회’의 자격 심사를 거쳐야 한다. 심사를 거쳐 국가지질공원 자격이 부여되면 국토자원부의 ‘국가지질공원 건설지침’에 따라 3년 내에 공원계획수립 등 ‘지질공원의 건설’을 시행하고, 공원건설이 완료되면 국토자원부로 다시 명명(命名)신청을 할 수 있다. 국토자원부의 심의를 거치면 국가지질공원으로서 정식 명명되며, 이 후 5년마다 재평가를 하고 있다.

중국의 국가지질공원 중 유네스코 세계지질공원을 희망하는 곳은 국토자원부 ‘국가지질공원 편제기술요구’와 ‘유네스코 가이드라인’에 따라 국가지질공원을 다시 설계를 한다. 이들 공원들을 대상으로 중국 국토자원부가 평가를 통해 매년 2개의 신청 후보지를 선정하고 있다. 따라서 중국은 국가지질공원을 그대로 유네스코 세계지질공원으로 신청하기도 하지만, 면적이 적은 공원들을 필요에 따라 재구성하기도 한다.

예를 들어, 그림 2의 중국의 북경 팡산(Fangshan, 房山) 유네스코 세계지질공원(2006년 9월 최초 인증)의 경우에는 세계지질공원 영역(1,045 km²) 안에 4개의 국가지질공원(북경 석화동, 북경 십도, 하북 야삼파, 하북 백석산 국가지질공원)을 포함하고 있다. 4개 국가지질공원의 면적은 755.01 km²이며 이중 가장 적은 북경 석화동 국가지질공원의 면적은 36.5 km²이다. 중국 국가지질공원의 면적은 100 km²보다 적은 공원들이 다수 있으며, 이는 국토자원부 ‘국가지질공원 편제기술요구’에서 ‘지질공원 범위’를 아래와 같이 정의하고 있기 때문이다(Chinese Academy of Geological Science, 2016).

Fig. 2. 
Territory of Fangshan UNESCO Global Geopark (Modified from Chinese Academy of Geological Science, http://cn.globalgeopark.org/guide/index.htm).

국가지질공원 편제기술요구에서의 지질공원 범위 :

국가지질공원 편제 기술 요구 中지질공원 범위 :
지질공원 범위 : 지질공원의 범위는 주요 지질유적을 포함하고 편리하게 관리할 수 있도록 공원면적을 너무 넓지 않게 하며, 지역 내 자원 보존상황과 지역경제건설 상황을 고려하여 확정

중국의 국가지질공원은 우리나라 자연공원처럼 용도구역이 나누어져 있다. 그림 3의 중국 호남 장자계 국가지질공원의 공원계획도에서 보듯이 국가지질공원은 지질유적보호구역, 자연생태구역, 관광서비스구역, 거주구역으로 구분할 수 있으며, 이중 지질유적보호구역은 보호구역을 3등급으로 구분하여 엄격하게 관리하고 있다(Zhangjiajie Global Geopark of China, 2016).

Fig. 3. 
Planning map of Zhangjiajie National Geopark in China (Department of Tourism Earth Science and Geopark Planning, China, 2016).

중국의 지질명소(geosite)는 지질학적인 장소들과 더불어 지질과 연관이 없는 역사, 문화, 고고, 생태자원들까지 포괄적으로 지정하고 있다. 이는 중국 국가지질공원이 국립공원과 같이 해당 지역의 보호지역으로서의 역할을 하기 때문에 가능한 것이라 판단된다.

자연공원법 제1조에는 자연공원법의 목적을 ‘자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속가능한 이용을 도모함’이라 규정하고 있다. 자연공원 내 거주 주민들의 행위제한에 대한 깊은 반감, 지자체들의 개발 욕구, 환경단체들의 보전 요구 등 다양한 이해관계자들의 이해가 맞물려진 ‘보전과 이용의 조화’는 자연공원에 대해 50년 동안 지속되어온 주요 과제였다.

2000년대 들어 학계 전문가들이 지질공원 도입을 제안하기 시작하고, 2010년 제주도의 세계지질공원 인증과 더불어, 환경부와 국립공원관리공단에서 숙고해 온 주민 친화적인 공원제도의 도입 필요성은 지질공원을 비교적 빠르게 법제화할 수 있는 계기가 되었다. 행위제한은 줄이고 공원 내에 사는 주민들의 참여와 활동을 통해 지역을 활성화하고 이를 통해 주민 스스로 보전의식을 고취하는 지속가능한 발전 모델로서 지질공원은 매력적인 요소가 충분하다고 할 수 있다.

2011년 7월 자연공원법 개정으로 지질공원제도가 시작되고, 관련 행정규칙 등이 제정되면서 세계적으로도 유례를 찾기 힘든 지질공원의 법제도를 갖추게 되었다(표 2). 또한 환경부 산하기관인 국립공원관리공단에 업무를 위탁하고 공단 산하에 국가지질공원사무국이 설치되면서 정부의 국가지질공원에 대한 지원체계가 비로소 정착하게 되었다.

2012년 12월 울릉도·독도와 제주도가 국가지질공원으로 인증된 후, 2015년 12월 한탄·임진강 국가지질공원이 인증되기까지 4년 동안 7개의 국가지질공원이 탄생되었다. 올해도 다수의 지질공원이 환경부에 국가지질공원 인증을 이미 신청하였거나 신청 예정이다. 그러나 빠르게 진행된 제도의 도입과 국가지질공원의 확대는 예상치 못한 여러 현안들과 문제점들을 드러내게 하기도 하였다. 이와 함께 유네스코의 특별후원(ad hoc) 프로그램이었던 세계지질공원은 2015년 11월 유네스코의 공식프로그램으로 전환되고, 이로 인해 세계지질공원 인증과 관련한 절차와 규정 등이 일부 바뀌게 되었다.

우리나라 지질공원제도는 자연공원법을 통해 비교적 강한 구속력을 가진 반면, 대내외적으로 변화하는 환경에 대해서는 신속하게 대처하지 못하는 한계를 가지게 되었다. 민간단체가 주도하는 일본 지질공원은 인증에 관한 기준을 매년 수정하고 있으며, 중앙정부의 권한이 강력한 중국은 지침들을 쉽게 보완하고 있다. 이에 반해 우리나라는 제도도입 후 행정규칙의 경미한 개정 외에는 지질공원제도에 대해 사실상 큰 변화를 주지 못했다.

우리나라 국가지질공원들이 가진 문제 중 하나는 지질공원의 준비와 추진속도가 너무 빠르다는 것이다. 지방자치단체들이 국가지질공원을 설계하기 시작하고 준비하여 인증하기까지 걸리는 시간은 대략 2~3년이다. 빠른 기간 안에 인증 기준만을 채우고 실질적인 관련 사업들의 추진은 대부분 국가지질공원이 인증되고 나서 시행하고 있는 실정이다. 이러한 점은 대부분의 공원들이 지질공원위원회 심의 시에 인증조건 추가 이행과 권고사항을 부여받는 상황을 만들었다(표 3).

국가지질공원 인증 시, 부여되었던 인증조건(35개)와 권고사항(35개) 총 70개 항목들을 비슷한 내용의 항목끼리 분류하여 분석하여 보았다(그림 4). 우선 국가지질공원 인증 시 가장 많이 부여되었던 1순위(13개) 인증조건들은 ‘교육·관광 활성화’에 관한 내용이었다. 그리고 2순위(9개)는 ‘지질명소의 운영·관리상태’, 3순위(7개)는 ‘기반시설의 설치 및 정비’와 ‘지역 주민 등과의 협력’이었다.

Fig. 4. 
Analysis of national geoparks of Korea recommendations and certification conditions.

분류한 인증조건과 권고사항을 분석하여 보면, 대부분 지질공원의 실질적 운영 활성화를 위해 선행되어야 할 사항들로, 환경부에서 고시한 ‘지질공원 인증 세부기준’에서 지질공원 인증 필수조건(25개)에 포함되어 있는 항목들이다. 이것은 실제로 대부분의 지자체가 국가지질공원 인증을 위해 법에서 정한 최소한의 요건들만 갖추어 신청하고, 정작 지질공원을 통해 이루어야 할 가장 큰 부분인 교육프로그램, 관광활성화 혹은 지역주민과의 연계와 같은 부분은 실질적으로 제대로 운영해보지도 않고 국가지질공원으로 신청하고 있다는 것을 방증한다고 할 수 있다. 따라서 국가지질공원이 인증 후 지속가능한 발전을 가시적으로 이루기 위해서는 ‘인증 필수조건’ 중 ‘교육·관광 활성화’와 같은 항목들에 대한 평가기준을 현재보다 강화할 필요가 있다고 할 수 있다.

국가지질공원에서 지질명소는 지질공원에서 실질적으로 보존해야 할 대상으로서 지질유산의 보전과 지속가능한 활용을 위한 핵심적 요소이다. 지질명소는 자연공원법에서 ‘시설물에 대한 훼손’에 대한 금지규정을 제외하고 다른 행위제한은 없지만, 실제로 인증기준에서는 타법에 의한 법적보호와 훼손방지를 요구하고 있다.

환경부에서 고시한 ‘지질공원 인증 세부기준’에서 지질명소의 수는 2013년까지는 ‘10개 이상’, 2014년부터 ‘20개 이상’으로 바뀌었다. 이는 ‘유네스코 가이드라인 자체평가표’에서 ‘지질명소 목록’의 최소 취득 점수의 기준 개수인 20개를 참고하였으나, 이 숫자가 곧 유네스코 세계지질공원의 인증기준은 아니다. 제주도와 부산지질공원의 경우는 2014년 이전 인증을 받은 곳으로 지질명소의 수가 20개 미만이다. 2014년 이후에 인증받은 곳은 대부분 20개~24개로 지질명소의 최소 개소수를 넘기고 있다.

우리나라 지질공원의 면적과 지질명소의 수를 분석해 보면, 지질공원의 전체 면적이 적은 곳일수록 지질명소의 총 면적이 적다(그림 5). 이는 20개의 지질명소가 대부분 소규모로 존재한다는 것을 지시한다. 물론 지질학적으로 가치가 높은 지질명소는 소규모의 노두라도 지질명소로서 지정할만하다고 할 수 있다. 그러나 단순히 숫자를 채우기 위해 지질학적으로 가치가 낮은 소규모의 명소들을 포함하여 지정하는 것은 문제가 있다.

Fig. 5. 
Number of geosites and area of national geoparks of Korea.

표 4를 보면, 해당 지질공원 내 지질명소의 면적이 적으면서 명소수는 상대적으로 많은 곳은 울릉도·독도, 청송, 무등산권, 한탄·임진강 국가지질공원으로 나타났다. 이들의 경우는 대부분의 지질명소의 규모가 소규모로 지정되어, 지질명소 면적합계가 전체 지질공원 면적에 대해 2% 미만에 불과하다(울릉도·독도의 경우는 지질명소 개소 수가 변경되기 이전인 2012년에 인증되었다). 반면, 부산, 제주도지질공원의 경우는 지질명소의 수는 적지만 명소의 면적은 큰 것으로 나타났다. 부산은 지질명소가 도심지역에 분포함에도 불구하고, 지질명소 면적이 전체 지질공원 면적의 24%에 이른다.

지질명소 면적이 지질공원 전체 면적에 비해 적은 것은, 해당 지질공원이 지질명소 개수를 20개에 맞추기 위해 소규모의 지질명소들을 지정하거나 인접지역의 비슷한 지질·지형학적 특징을 가진 여러 명소들을 구분하여 개별 지질명소로 지정하였기 때문이다. 이는 현재 지질명소의 면적 등과 관련한 정의나 규정이 제시되어 있지 않아 이러한 현상들이 발생하고 있는 것으로 보여 지며, 이러한 문제는 인증 평가 및 심의과정에서 여러 전문가에 의해 자주 지적받은 문제이기도 하다.

우리나라의 경우, 환경부 고시로 제정(2012년)된 ‘지질공원 인증 세부기준’이 개정(2014년)되기 전에는 별도의 경계설정 기준이 없었다. 2014년 개정된 기준에는 ‘지질·지형학적 특징이 부각될 수 있도록 단일면적 설정을 원칙으로 하나 위원회에서 인정하는 경우에는 분리할 수 있으며, 경계는 지적선에 따라 읍·면·동·리 행정단위 경계로 하고, 수역(水域)의 경우 자율적 경계 설정 할 수 있다.’라고 규정되어 있다. 2014년 이후 인증된 무등산권, 한탄·임진강 국가지질공원과 공원경계설정이 추가 인증조건이었던 부산과 청송이 이 규정을 적용받아 공원경계가 설정되었다(표 5).

행정구역의 경계설정은 지질명소간 이격 거리가 상당하거나 한 개의 지질명소가 여러 행정구역에 걸쳐 있는 경우, 또는 행정구역 면적이 상당히 큰 농촌지역의 경우에는 불필요한 면적들이 포함되는 경우가 발생하고 있다. 국가지질공원의 평균 면적은 1,051 km²로 같은 자연공원인 국립공원의 평균 면적 189.5 km²에 비해 5배이상 크다. 세계지질공원의 평균 면적이 2,000 km²임을 감안 할 때, 우리나라 지질공원의 면적이 과도한 수준은 아니다. 그러나 좁은 국토면적을 감안할 때 2,000 km²에 육박하는 공원의 등장에 대해 일부 지질공원 전문가들은 우려를 제기하고 있다. 예를 들어 강원평화지역(2,067 km²)과 최근 인증을 신청한 강원고생대 지질공원(2,483 km²)의 면적의 합은 4,550 km²로, 이는 강원도 전체면적(16,873 km²)의 27%에 해당한다. 우리나라 22개 국립공원 전체 면적(육상)이 3,972 km²임을 감안할 때 결코 적은 면적이 아니다.

국가지질공원 중, 여러 지자체를 포함하는 면적이 큰 공원들이 등장하면서 지질공원의 가치 측면이나 관리행정의 효율성 측면에서 문제점이 드러나고 있다. 국가지질공원사무국에서 시행한 “2015년 국가지질공원 인지도 조사”에서 국가지질공원별 해당 지자체 공무원과 지역주민에게 실시한 설문조사결과, 거주지역 국가지질공원에 대한 인지도는 단일 지자체인 청송이 57%, 울릉군이 50%인 반면에 복수 지자체가 관리하는 무등산권이 20%, 강원평화지역은 14.5%였다. 강원평화지역에 속한 5개 군의 경우, 철원이 27.5%로 가장 높았고, 인제의 인지도는 2.5%에 불과해 기초자치단체별 격차도 매우 크게 나타났다(Ryu and Moon, 2016).

지질공원의 영역은 지질공원 인지도 조사에서 나타난 바와 같이 지질공원 홍보 및 운영에 실질적인 영향을 미치는 요소로 보여진다. 따라서 가능하면 여러 지자체가 지질공원을 관리하는 것보다 단일 지자체가 적은 면적을 관리하는 것이 상대적으로 주민들의 참여와 예산의 지원, 정책의 집행 등에 있어 훨씬 효율적이고 수월할 것으로 판단된다.