Aims & Scope

지하수 분야의 전문가들의 생각과 일반국민 간에는 지하수에 대한 인식에 상당한 괴리가 있는 것 같다. 물론 전문가들 사이에도 자신의 관심분야와 연구주제 및 학문적 배경에 따라서도 다를 수 있다. 그런데 흔히 우리나라에서 지하수라는 말을 들으면 일반국민과 혹은 전문가들 사이에는 오염, 난개발, 지하수 고갈 등을 떠올리며, 지하수의 중요성이 그다지 크지 않은 보조수자원 혹은 비상수원 정도로 생각하는 것으로 보인다. 즉 지하수에 대하여 대부분 부정적 이미지를 연상한다고 볼 수 있다. 아마도 이러한 인식을 가지게 된 것은 연구논문의 속성과 언론의 영향이 상당히 큰 것으로 볼 수 있다.

흔히 지하수에 대해서는 지하수오염, 지하수고갈 혹은 수위강하 등의 주제가 사회적 문제가 되며 이러한 주제를 다룰 때 대중과 연구지원기관의 관심을 받는 것이 보다 용이하며 또한 논문의 발간에도 일부 유리한 측면이 있을 수 있다. 특히 지하수이용에 지장을 초래하는 문제(양과 질 측면 모두), 지하수로 인한 재해 혹은 지하수오염은 주요 연구 대상이 되고 있다(e.g., Lee et al., 2007, 2017; Choi and Lee, 2011; Raza and Lee, 2019; Chia et al., 2021).

그러나 이러한 지하수의 부정적 측면에 대한 연구와 언론보도가 지하수에 대한 관심을 제고한다는 긍정적 효과를 부인하기는 어렵지만 때로는 과다하게 부각됨으로써 실제 지하수의 가치가 폄훼되고 긍정적 사용이 부당하게 억눌려지는 현상도 나타나고 있다. 때에 따라 적절한 평가나 조사도 없이 지하수개발은 무조건 안 된다는 기류가 형성되기도 한다. 그림 1은 네이버 검색도구를 이용하여 최근 1년(2020년 11월 1일~2021년 10월 30일) 동안 우리나라 각종언론(전체언론사)에 나온 지하수 관련 뉴스를 정리한 것이다. 검색어는 “지하수”만으로 한정한 결과이다(지면기사만으로 제한).

Fig. 1. 
Themes of groundwater related articles (total n=583) reported in mass media of Korea for last one year (2020.11.01.~2021.10.30.).

1년간 총 583건의 지하수관련 언론기사가 보도되었는데 기사의 대부분이(67.1%) 지하수오염과 관련된 것으로 특히 미군기지 지하수오염, 석포제련소 지하수오염, 월성 원전부지 지하수오염 등이 많았다. 다음으로는 지하수의 개발로 인한 지하수고갈에 대한 기사가 21.4%로 많았다. 주로 4대강 주변의 지하수고갈 그리고 먹는샘물 개발과 관련한 기사이다. 그런데 상기 지하수에 대한 부정적 두 가지 주제(지하수 오염과 고갈)를 합치면 전체 언론기사의 88.5%로 압도적으로 많다는 것을 알 수 있다. 그에 비해 지하수 이용과 활용의 긍정적 측면이 부각된 기사는 겨우 7.4%에 불과하였다. 예를 들어 기후변화시대에 지하수의 역할을 강조한다거나 유출지하수를 이용하여 냉난방이나 친수공간을 조성한다는 등의 기사이다. 이런 언론기사들만 보아도 사회적 관심이 어디에 닿아있는지 파악할 수 있다.

지하수는 흔히 농업용수 및 생활용수 이외에도 우리 주변에 다양하게 활용되고 있다. 전체 지하수이용에서 차지하는 비율은 크지 않지만 먹는샘물은 대표적인 지하수의 이용사례라고 할 수 있다. 1994년 국내에서 먹는샘물 시판이 공식적으로 허용되면서 시장규모가 꾸준히 증가하여 2000년 1,470억, 2020년에는 1조원을 넘었다고 한다(Lee, 2016; Cha and Lee, 2021). 이런 성장은 정부당국에서 수돗물의 음용 및 이용비율을 높이기 위하여 꾸준히 노력하고 있음에도 불구하고 수돗물의 수질에 대한 국민의 불신이 여전하며 또 건강과 기능성 있는 물에 대한 기대의 반영이라고 할 수 있다. 현재 우리나라에는 전국에 61개소의 먹는샘물 제조업체가 있으며 시판 브랜드만 해도 200여개가 넘는다(Cha and Lee, 2021).

그런데 아쉬운 부분은 이렇게 먹는샘물이 우리의 일상생활에 깊숙이 들어와 있는데도 먹는샘물이 지하수라는 사실을 잘 인식하지 못하는 국민들이 있다는 사실이다. 현행 먹는물관리법(법률 제17840호) 제3조 제2항에는 “샘물”이란 암반대수층 안의 지하수 또는 용천수 등 수질의 안정성을 계속 유지할 수 있는 자연 상태의 깨끗한 물을 먹는 용도로 사용할 원수를 말한다고 정의하고 있으며, 이어 제3항에는 “먹는샘물”이란 샘물을 먹기에 적합하도록 물리적으로 처리하는 등의 방법으로 제조한 물을 말한다고 규정하고 있다. 결국 먹는샘물은 먹기에 적합한 깨끗한 지하수(용천수도 지하수)라는 말이다.

우리나라에서 생산되고 판매되는 먹는샘물 중에 용천수는 없으니 모두 심부관정을 이용하여 생산한 암반지하수이다. 그런데 먹는샘물(샘물이라는 용어도 지하수를 지칭하기에 적절해 보이지는 않음)을 일반에서 흔히 생수(生水)라고 부르는데 이 명칭 때문에 여러 오해를 낳고 있다. 생수라는 말의 유래를 알 수 없고 때로는 다른 물은 죽은 물이고 이 물은 살아있는 물이라는 의미로 왜곡되는 것 같기도 하다. 추정컨대 날것 즉 인공적인 제조가 아닌 자연에서 온 것이라는 뜻을 담고 있는 것으로 보이며 또 활력이 넘치고 다른 물과 비교하여 더 깨끗하다는 이미지를 담고자 한 것 같다. 그런데 이 생수라는 용어로는 지하수를 연상하기 힘들어서 마치 생수라는 별도의 다른 수원(水原)이 있는 것으로 오해를 불러일으킨다. 이미 일반에 굳어진 용어라 쉽지는 않겠지만 차제에 더 적절한 용어를 고려하는 것이 필요해 보인다.

한편 지하수의 이용과 효용에 대한 긍정적 시각의 국민적 홍보가 필요해 보인다. 지하수는 지표수에 비해 오염취약성이 상대적으로 적은 청정수자원이며 가뭄과 같은 기상재해 및 장기적인 기후변화에 대응할 수 있는 적절한 대안이 될 수 있다. 또한 지금은 코로나로 인해 이용에 큰 제약을 받고 있지만 예로부터 우리나라의 중년 이상 어른들은 흔히 가을이면 전국에 산재한 각종 온천을 찾아 피로를 풀고 단풍을 즐기곤 하였다. 이 온천수 또한 지열로 온도가 높아진(25도 이상) 지하수라는 사실을 알아야 할 것이다. 최근에 와서는 지하수를 건물의 냉난방에 이용하기도 한다(Lee, 2009; Park et al., 2021). 지하수온이 여름에는 외기보다 매우 낮고 겨울에는 상당히 높은 점을 이용하여 지하수를 작동유체(working fluid)로 하여 열원(heat source) 혹은 열 배출구(heat sink)로 사용한다.

상기와 같은 긍정적 측면의 내용은 실제로 이를 사업에 이용하는 사람들만 알 뿐 일반 국민들은 잘 알지 못하는 측면이 있다. 다행인 것은 환경부와 한국환경산업기술원에서 매년 토양지하수 청소년 여름캠프를 통해 지하수의 생성과정과 지하수의 중요성에 대하여 교육을 하고 있는 것은 매우 고무적이다. 그러나 공교육 내에서도 보다 적극적으로 지하수에 대한 사실과 긍정적이고 지속가능한 이용에 대해 교육하는 것이 중요하다(e.g., Lee and Park, 2012; Marshall et al., 2012; Unterbruner et al., 2015). 특히 부정적 측면만 자주 접하는 일반국민들에게 다양한 경로를 통해 지하수의 긍정적 역할에 대해서도 알리는 여러 기회를 마련하는 것이 중요할 것이다.

지하수개발과 관련하여 일부 잘못된 측면의 정보가 널리 퍼져있는 것도 사실이다. 그 중의 하나가 지하수고갈에 대한 부분이다. 1993년 12월 우리나라에서 지하수법이 제정되고 이듬해 시행되어 지하수자료의 생성이 공식화된 이후 지하수 관정의 수 및 지하수이용량이 상당히 증가한 것은 주지의 사실이다. 그림 2를 보면 2002년 무렵 우리나라의 지하수시설(관정)수는 119만 개소였으며 이용량이 34억 m³였다. 그리고 이후 지속적으로 시설수가 증가하여 2017년에는 169만 개소에 이르렀다가 2019년에는 약간 감소하여 약 166만 개소가 되었다. 이용량도 유사하게 2015년에 41억 m³이 되었다가 2019년에는 29억 m³로 일부 줄어들었다.

Fig. 2. 
Number of groundwater wells and annual groundwater use in Korea for 2002-2019. The data were obtained from the National Groundwater Information Center (www.gims.go.kr).

최근 통계에서 지하수 이용량이 일정부분 감소한 것은 이용량 추정방법의 변경에 따른 것으로 알려진다. 과거에는 지하수이용량을 실제 사용량이 아닌 지하수 개발·이용신고서에 기재된 일 양수능력을 기준으로 통계를 내다보니 과다 산정된 측면이 있다는 지적이 오랫동안 제기되어 한국수자원공사에서 이를 실제에 맞게 개선하는 과정에서 발생한 변화라는 것이다(Kim and Hwang, 2019). 이런 이용량 통계상의 부정확성을 감안하더라도 우리나라의 연간 지하수이용량이 2015년까지 증가한 것은 사실이며 이러한 판단은 통계오류가 적을 것으로 사료되는 지하수 시설(관정)수를 고려하면 증가 경향성은 틀리다고 할 수 없다. 다만 앞서 언급한 바와 같이 가장 최근의 이용량 감소통계는 실제적 지하수이용의 감소라기보다 추정방법의 변화에 따른 것이며 관정수에 있어서도 자료의 최신화 혹은 통계업무의 고도화에 따른 것으로 보는 것이 정확하다.

그렇다면 지금까지 추세적 의미의 지하수개발 증가는 지하수고갈과 연결되는 측면이 있을까? 흔히 지금까지의 지하수 관정수 및 지하수이용량 통계들을 보면서 우리나라의 지하수고갈을 강조하고 우려하는 목소리가 적지 않았다. 저자조차 그러한 인식의 단면을 보인 것을 부인하기 어렵다. 그런데 국토교통부(MOLIT, 2017)가 발간한 지하수관리기본계획 수정계획(2017~2026)에 의하면 우리나라는 함양율과 평균 강수량 증가로 과거 대비 지하수 함양량과 지하수개발가능량이 증가한 것으로 보고하고 있다. 유역별로 개발가능량 대비 이용량을 보면 한강동해 유역 10.0%에서 영산강서해 유역 65.6%이며 전국평균 31.1%를 보인다. 또한 행정구역별로 보면 강원도 10.0%에서 대전광역시가 54.9% 그리고 전국평균은 역시 31.1%로 나타났다. 이 자료를 보면 우리나라는 평균적으로 지하수개발에 있어 상당한 여유가 있는 것으로 평가할 수 있다.

흥미로운 것은 지하수고갈에 대해 가장 큰 관심과 우려의 대상이 되고 있는 제주도의 경우 개발가능량 대비 이용량이 28.3%에 불과해 지하수개발 여력이 상당하다는 것이다. 그럼에도 언론 등을 통해 지하수고갈 우려의 목소리는 제주도에서 가장 많이 나오고 있다는 것은 일견 이해하기 어려운 측면이 있다. 또한 국가지하수관측망중에서 10년 이상 자료를 가진 관측정의 수위에 대한 비모수경향분석에 있어서도 하강추세는 암반지하수의 경우 8.4% 그리고 충적지하수의 경우 12.3%에 불과하며 오히려 상승 추세를 보인 것도 각각 4.2% 그리고 2.1%나 나타났다(MOLIT, 2017). 일부의 지하수 수위하강조차 반드시 지하수개발로 인한 것인지 단정하기 어렵다. 다양한 다른 요인들도 있을 수 있으며 불투수성 표면의 증가 그리고 지나친 산림녹화 및 두꺼워진 낙엽으로 인한 영향도 무시할 수 없다.

결국 이들 통계를 종합해 보면 지하수개발 및 이용에 따른 상당하고 광범위한 지하수고갈을 우려할 징후를 발견하기 어렵다는 것이다. 다만 우리가 혹은 일반국민이 듣거나 우려하는 지하수고갈은 지하수 관정수의 증가 혹은 개발에 대한 과도한 우려에서 나온 것 일수도 있다. 또 국지적 혹은 특정 좁은 지역에서 과다한 지하수개발에 따른 수위강하 혹은 지하수고갈을 침소봉대한 측면이 없지 않다. 적절한 평가 없이 쉽사리 지하수개발은 지하수고갈을 유발한다는 식의 판단은 유용한 지하수자원의 적정한 이용을 방해할 우려가 있다.

한가지 더 중요하게 다루어야 할 주제는 지하수를 과다 개발하여 하천의 건천화가 발생한다는 인식이다. 누구나 알고 있듯이 지하수와 하천은 수리적으로 상호 연결되어 있다(Kim and Lee, 2020). 그래서 어느 한 수체에서 일어나는 현상은 다른 수체에 영향을 주게 된다. 그러므로 지하수를 소위 과다개발하면 하천수량에 영향을 줄 수 있고 반대로 하천수를 과다이용하면 인근 지하수에 영향을 줄 수 있다(Lee, 2019; Lee and Chung, 2020).

그런데 일부에서는 도심 등의 하천이 마르는 것은 무조건 지하수를 많이 이용해서 그렇다는 식으로 적절한 평가 없이 간단히 치부해버리는 경향도 발견하게 된다. 실제로 도심의 지하수위가 하강하면 인근 하천의 수량이 줄어들고 심하면 건천화를 유발할 수 있다. 그런데 지하수위의 하강은 비단 지하수개발과 이용뿐만 아니라 다른 다양한 요인이 있을 수 있다. 가장 크게는 도시화에 따른 지표면의 불투수성화로 지하수함양이 감소하는 것이다(Lee and Koo, 2007). 이런 지하수함양량 감소는 지하수위 하강과 더불어 기저유출을 통해 공급되던 지하수의 하천유출을 감소시킨다. 또 지하철, 지하상가 및 각종 대형건물 등의 건설에 따른 지하수 유출 등 다양한 원인이 있을 수 있다. 그런데 이들에 대한 영향평가는 도외시하고 단순히 지하수 개발 및 양수를 유일요인으로 특정하고 수행하는 평가는 합리적이지 못하다.

일반적으로 가격이 특정되어 있는 경제제의 경우 경제적 가치를 계산하고 논하는 것은 비교적 쉬운 문제로 인식된다. 그러나 지하수자원의 정량적 가치평가가 절실함에도 지하수에 대한 경제적 가치를 논하는 것은 쉽지 않으며 국내의 연구 사례는 상당히 드물다(Ahn and Kim, 2009; Son et al., 2009; Song et al., 2012, 2015; Song, 2021). Song et al. (2012)에 의하면 수자원의 총경제적 가치(Total Economic Value: TEV)는 직접 사용에 따른 가치(use value)와 본질적 가치 즉 사용과는 무관한 비사용 가치로 구성된다고 한다(그림 3; Brouwer et al., 2009). 사용가치는 대상에 대한 직접적 이용을 통해 얻는 직접사용가치와 직접이용은 하지 않지만 보고 즐김으로써 얻는 간접사용가치를 포함한다(Son et al., 2009). 그리고 비사용가치의 경우 직접 소비하거나 만지고 보지 않아도 그 존재만으로 얻는 존재가치, 유산가치 그리고 선택가치 등으로 구성된다. 이런 총경제가치를 평가하는 방법으로 현시선호법(revealed preference method)과 진술선호법(stated preference method)이 있는데 미환경청은 주정부가 지하수오염 방지 및 정화정책을 수립할 때 지하수자원의 가치를 고려토록 권장하고 있다(Song, 2021). 현시선호법은 환경서비스와 관련된 시장에서 개인이 환경서비스를 얼마나 선호하는지에 대한 정보를 추출하는 방법이며 진술선호법은 환경서비스에 대한 가상적인 상황에 대해 선택을 하거나 지불의사를 물어 환경의 가치를 평가하는 방법이다(EVIS, 2021).

Fig. 3. 
Total economic value (TEV) of groundwater resources. The figure was modified from Song et al. (2012).

Hernández-Mora et al. (2010)은 스페인에서 지하수자원의 총경제적 가치를 관개용수 45~100억 유로, 생활용수 8~20억 유로, 생수 11억 유로 그리고 공업용수 300~400억 유로로 추정한 바 있다(Song, 2021). 또 미국의 경우 지하수에 대한 연간 총경제가치를 201억 달러 그리고 뉴질랜드의 경우(White et al., 2001) 지하수자원에 대하여 총경제가치를 2억 5천만 뉴질랜드달러로 추정한 바 있다(Song, 2021). 흥미로운 것은 Son et al. (2009)이 우리나라 지하수에 대하여 당시로 약 5조의 경제적 가치를 추정하였는데 그 방법론이나 수치적 정확성의 평가를 떠나 이런 연구시도를 수행한 것은 평가할 만 하다고 할 것이다. 또한 Song (2021)이 제주도 지하수에 대하여 농업용수에 대한 지하수자원의 경제적 평가를 한 것은 매우 의미있는 진전이라고 할 수 있다.

그러나 지하수자원의 보전과 활용에 대한 관심과 정당한 투자요구를 끌어내기 위해서는 우리나라의 지하수자원의 경제적 가치가 어느 정도인지를 면밀하게 검토하고 계산하는 상기와 같은 연구가 지속적으로 이어져야함에도 그러지 못한 점은 아쉽다고 할 것이다. 이를 위해 환경부와 한국환경산업기술원 등에서 상기와 같은 주제로 연구과제를 발굴하고 지원하는 것이 매우 필요하고 시급한 실정이다.

지하수와 관련하여 중요한 문제로 지적된 것 중의 하나가 지하수이용부담금이다. 사실 우리나라에서 지하수 사용에 대하여 비용을 내지 않는 것은 아니다. 문제는 지나치게 많은 사람이 면제를 받고 있어 비용을 내는 것을 대부분의 국민들이 인식하지 못한다는 것이다. 지하수의 경우 개별 지하수관정을 주로 이용하므로(제주도 제외) 원수 생산 및 관망비용 개념의 지하수요금은 없다. 다만 지하수의 관리, 수질개선 등의 목적으로 부과되는 지하수이용부담금이 있을 뿐이다. 그런데 이 지하수이용부담금에 상당한 문제가 있는 것으로 지적된다(Kim, 2020).

지하수이용부담금은 지하수법 제30조의3에 따라 지하수의 적정한 개발·이용과 보전·관리에 필요한 재원을 조성할 목적으로 지하수의 개발·이용을 허가받거나 신고하고 이를 개발·이용하는 자에 대하여 시장, 군수, 구청장이 부과·징수하는 부담금이다(2005년 5월 31일 개정). 그 금액에 대해서는 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조에 따른 물이용부담금의 50% 이내에서 각 지방조례를 통해 정하도록 하고 있다. 2021년 현재 한강수계 물이용부담금은 1톤(정확히는 1 m³)당 170원으로, 지하수이용부담금은 많은 경우 톤당 85원을 채택하고 있다(안성시 59.5원, 수원시 76.5원, 진주시 85원, 용인시 85원, 남양주시 85원, 고성군 85원, 아산시 85원 등).

문제는 현재 지하수이용부담금의 면제대상이 너무 많아 실제로 부과 및 납부 실적이 미미하여 지하수자원의 보전과 관련한 어떤 투자나 사업을 하려고 해도 재원이 극히 부족하다는 사실이다(표 1). 공공(비상, 군사 등) 지하수 이용은 물론 가정용과 농어업용은 지하수이용부담금이 부과되지 않는다. 이는 공평과세란 측면에서 상당히 문제가 있어 보인다. 모든 이들에게는 동일한 행위에 대하여 동일한 처분이 있어야 행정의 공정과 공평이 실현된다. 지하수개발·이용에 대하여 예외없이 부담금을 부과·징수하고 필요하다면 다른 방식으로 보조를 하는 것이 타당할 것이다.

더욱이 일부 지방자치단체는 지하수법 조항에도 불구하고 지하수이용부담금을 부과하지 않고 책임을 방기하고 있다. 2020년 현재 226개 지방자치단체 중 84곳(37.1%)만이 지하수이용부담금을 부과하고 있다(NGIC, 2021). 그 징수액이 조금씩 증가하고 있기는 하지만 전국 140억에도 미치지 못하고 있는 실정이다(그림 4). 더욱 심각한 것은 어떤 지방자치단체는 부과 및 징수실적이 미미하여 이 업무에 소요되는 인력과 비용이 더 크기도 하고, 또 특별회계로 지하수업무에 한하여 집행되어야 함에도 푼돈으로 취급되어 부적절하게 집행되는 경우도 있다. 귀중한 지하수자원의 보전을 위해서는 지하수이용부담금을 예외 없이 부과하고 정확히 징수해야 할 것이다.

Fig. 4. 
Number of collections and their amount of money of groundwater use fees in Korea. The figure was modified from the National Groundwater Information Center (2021).

제주도의 경우 지하수는 생명수와도 같은데 상수도의 90% 이상이 지하수에 의존하고 있어 지하수요금을 내는 것이 자연스럽고 육지의 수도요금처럼 지하수원수대금을 부과하고 있다. 그런데도 불구하고 농업용에 대해서는 여전히 상당한 혜택을 부여하고 있다. 지하수를 아무리 많이 사용해도 사용량에 상관없이 단지 토출구경에 따라 월 5,000원에서 4만원을 부과하고 있다(표 2; 최근에 일부 개선노력이 있음). 농업규모 및 농가가 처한 상황에 따라 일부 과하다고 생각할 수도 있으나 통상적인 통신요금을 고려한다면 지하수요금이 매우 저렴한 것임을 알 수 있다. 제주도의 지하수개발 여력이 상당히 있다는 것은 사실이나 우리나라에서 면적당 가장 많은 지하수를 사용하고 있음을 고려하였을 때 보다 적극적인 부과를 통해 지하수관리 및 보전사업이 적정하게 수행될 필요가 있다.

한편 다른 자원과 마찬가지로 지하수를 개발하여 사용하기 위해서는 지하수부담금 외에도 각종 세금을 납부해야 한다. 그러나 소규모 개발이나 농업 혹은 긴급재난이나 국가적 필요에 따라 개발할 때에는 면제해주는 경우가 많다. 또 대부분 지방세인 경우가 많아 지자체에 따라 부과여부 혹은 부과금액이 다른 경우도 많은데 이를 일관성 있게 하는 것이 필요하다.